Login深度报道｜中共外宣在台湾之六：管不管网路？那是个问题
“日本福岛第一核电站日前发生工人接触到核污染水后送院的事故，工人都还没出院......情况非常严重......”
“F-16战机是落后武器，又烂又贵......台湾买一架F-16等于新加坡买一架先进的F-35战机......民进党政府是美国人的肥肉。”
这是亚洲事实查核实验室（Asia Fact Check Lab）分别在2023年10月和2024年1月发表的两则查核报告（报告1，报告2），第一则是台湾政治评论员介文汲在中天政论节目“秀芳辣晚报”中宣称，日本福岛核电站日工人接触到核污染水后送医情况危急；第二则是台北县（现今称新北市）前县长周锡玮批评台湾从美国买F- 16战机是“冤大头”，发表平台同样是中天政论节目。两者都被证实是错误资讯，但仍被《海峡导报》搬运转发，作为疑美、疑日的素材。
正如“中共外宣在台湾”系列报道所揭露的，台湾部分电子媒体会直接引用、甚至照搬中国媒体节目，但这违反了广播电视的相关法规，也可能影响执照换发。但随着中天关台，内容转往网路空间，台湾政府管制不及于网路，旺中媒体集团与福建网络下属媒体机构也更为紧密。
例如，AFCL曾经发掘“中天二台”有不少影片直接剪辑自福建“海峡卫视”制播的网路限定节目“宝岛，报到！”，仅仅更换合成背景、重新压上字幕并微调画面布局。更值得注意的是这些片段都以正体中文呈现，明确是针对台湾受众制播。
这样的趋势引发了一个问题：在台湾现行的法律体制下，有线、无线电视台的营运和内容受到“国家通讯传播委员会”（ National Communications Commission,NCC）的监管，然而一旦电视台失去了执照无法上架电视节目，转战YouTube或其它网路平台后，反而言论尺度大开，经营上更可以放手与中国外宣机构合作。
又例如，“中共外宣在台湾”专题系列三所揭露旺中集团与陕西省的西安、宝鸡两个市政府的业务合作案，如果这是西安、宝鸡市政府花钱买的专题报道，依台湾法令，当时在无线频道中视、有线新闻台中天播出，都可能有触法问题；但如果在今天，由中天网路电视台播出，就完全无法可管。又例如专题系列五所揭露，疑似由福建广播影视集团和中天共同制作的政论节目“宝岛，报到！ ”。
网路电视台与中国合作是否有法可管？
台湾现行法律《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（之后简称“两岸条例”）第33-1条规定，在台湾的个人或法人机构，不能和中国的个人或法人机构有“涉及政治性内容之合作行为”。因此，在前述的例子里，台湾媒体与中国合制节目，或者收受如《海峡导报》释出的统战利益，是不是违反了两岸条例33-1条的规定？
AFCL向陆委会主委邱垂正提出了这个问题。邱垂正回答，这类案件的重点在于相关的媒体合作行为，有没有事先向台湾政府申请，并且获得政府同意。邱垂正也强调，中国的媒体，不管“海峡卫视”、“东南卫视”等，都是官媒，因此台湾的民间媒体如果要和中国大陆的官媒合作，必须经由政府许可，如果不经过许可就直接合作，的确违反了两岸条例33条之一的规定。
台湾大学新闻研究所教授洪贞玲曾经担任NCC委员，她也同意没有政府许可与中国合作是违法的，但认为现行法律对这样的行为只处罚十万到五十万的罚款，“这真的是开玩笑”。
另一个问题在于，网际网路平台上流传的内容，台湾政府目前没有任何法规能够监管。 NCC曾在2022年6月推出《数位中介服务法草案》，希望建立网路中介服务提供者的问责机制，促使平台负起“守门人”的监督责任。但草案提出后，即引发钳制言论自由的争议，在时任行政院长苏贞昌的要求下，NCC决议将草案退回内部工作小组。
邱垂正受访时对于《数位中介服务法》推动失败而扼腕，“我们很期待这个法律，当然是为了面对中国大陆可能攻我们的网路平台，因为这是我们最脆弱的。我们始终没有主管机关，每次都在协调谁是主管机关，伤透脑筋。我们是个法治国家，任何行为都有相对应的法律工具，而且要明文。”
但邱垂正也指出，在前一份草案中规定了十多项业务主管机关，例如在网路平台上的公卫、食药内容由卫福部主管；诈骗、贩毐由警政部门主管... ...等等。但独独没有关于国家安全事务的主管机关。意即，即使前一份草案通过，网路上流传的，可能涉及妨害国家安全的内容，陆委会或其它国安机关一样会面临无权可管的窘境。
“如果国家不能够介入网路的管理，对这些业者施加约束，那你就是放任‘更大的力量’来决定台湾的网路环境。”洪贞玲也强调《数位中介服务法》必须继续推动，否则台湾对跨国平台的管理将束手无策，遑论这些“跨国平台”还包括了与中国政府关系密切的“TikTok”或者“小红书”。
洪贞玲认为，过去这么多年新闻业界、传播学界研究、对抗假信息所累积的成果早已说明网路上的一些不实资讯绝对不是在自由的环境里面产生出来，而是由包括中国操控的内容农场，用假帐号、协同行为等各种方式产生，再透过台湾的在地协力者散播......这样的一套路径已经发展了非常多年，“如果政府不处理这些，我觉得某种程度你就是在摧毁台湾的自由跟民主”。
然而每当谈及《数位中介服务法》或者类似法律的推动、立法时，往往引来关于“言论自由”的争论。洪贞玲认为，言论自由当然意味着相当高的宪法价值，但当言论自由要被限缩时，一定因为要保护另一个价值，“国家安全当然是一个非常重要的价值，而且可能比很多个人性的价值更高。”
《反渗透法》是否需要修订？
另一部于“中共外宣在台湾”系列中一再出现的法律，就是《反渗透法》。
根据台湾最高检察署2023年12月底发布的新闻稿，自2020年1月施行《反渗透法》近4年来，已有85案、被告155人。近一年来的知名案件，包括2023年底发生的指传媒案、里长案、马治薇案、立委助选案、统促党案，其中“立委助选案”成为首起依《反渗透法》判处有罪的案件。
在AFCL关注的两起案件中，“指传媒假民调案”一审法官在判决中不认林靖东等人是渗透来源，检方对此提出了上诉；專題系列五中“张孟崇案”检察官同样以违反《反渗透法》起诉，目前还没有开庭审理。
根据陆委会对《反渗透法》的说明，行为人必须有受境外敌对势力指示、委托、资助的“渗透行为”，加上从事具体的5种“不法行为”，即违法捐赠政治献金、助选、游说、破坏集会游行及社会秩序、传播假讯息干扰选举，才会成为处罚对象。
但部分法律专家认为，现行《反渗透法》规范的强度并不足够。
曾任行政院政务委员的律师罗秉成认为，“《反渗透法》有类型局限，但所谓政治影响、政治干预可能不只五类。”。
“来自境外敌对势力渗透的严重性，跟《反渗透法》能够产生的效果之间，应该是不成比例的。我们的感受很强烈，他（中国）几乎是铺天盖地，无所不在地影响，如果要期待《反渗透法》对各式各样的渗透行为都要产生抑制的效果，那是过度期待。”
台湾永社理事长、南台科技大学财经法律研究所特聘教授兼所长罗承宗则将现在的《反渗透法》称为1.0版本，有的只是象征意义。他直言，《反渗透法》需要认真大修，需要2.0版本。
罗承宗认为，《反渗透法》的一大问题是仅有“天花板”而无“地板”的设计，如果修法就要设置地板，例如至少2年有期徒刑。另一方面，“他”不会在选举时才渗透，应该要盘点“渗透来源”与当今的“渗透手法”。
对于《反渗透法》的效力，罗承宗显得悲观，他预测“指传媒假民调案”二审维持原判的机率很高，而且从首起有罪判决案例来看，很可能轻判。 “悲观一点的想法，不只是没有达到吓阻的效力，反而还有宣告的效力，就是说反正我们是纸老虎一只，你就尽量来吧。”
2019年，台湾基进党与民进党部分立委提出《境外势力影响透明法》草案，旨在规范境外势力及其代理人在台湾境内的行为，揭露其活动与提高透明度。但草案送进立法院后，至今未完成立法工作，台湾基进党质疑法案遭亲中政党刻意冷冻，并批评立法怠惰。
AFCL的受访者中，包括罗秉成、罗承宗等都提到《代理人法》，虽然他们对于在台湾总统赖清德上任后，台湾立法院“朝小野大”的情况下闯关并不乐观，但都同意这项法案是个“值得认真思考”的工具。罗秉成认为，《代理人法》制度才能让拿钱的人心理有负担，“政府部门在看，他可能就会收敛”，但当年讨论时机还不成熟，也担忧会不会只要登记就合法、免责？
一般民众怎么想？
2024年12月，台大新闻所等单位发表了“假讯息认知调查”年度研究成果，在AFCL进一步取得了即将公开发表的详细数字中，对于“哪些人或单位有责任减少假消息流传”，61.66%受访者认为是传播媒体，其次是政府官员（ 61.15%）。而对于“是否应立法要求社群媒体建立假消息自律机制”，43.10%认为非常应该，48.23%的人认为应该。
至于“政府是否应限制假消息，即使损害人民的言论自由”，高达72.92%的受访者回答“即使损害人民的言论自由，政府也应该限制假消息在网路传播”，仅27.08%回答“即使在网路散播假消息，人民在网路上的言论自由也应该获得保障”，两者比率相当悬殊。
这份研究成果指出，在民主自由的台湾社会，受访者有如此高的比例表达应该对假消息予以严格的管控，也印证民众对于假消息泛滥与网路诈骗横行的忧虑，期待透过立法管制以降低假消息对台湾社会造成的负面影响。台大新闻所教授洪贞玲表示，从这项调查结果可以看出民众对于政府与媒体的期待，建议政府应该思考可能的管制工具，不能因为《数位中介法》在两年前喊停，就停止相关讨论。
研究还有一项有趣的发现：更多台湾民众认知到境外势力正在制造假讯息。对于“哪种个人或团体为假讯息的制造者”，受访者普遍认为政治人物、媒体工作者、境外势力都经常在制造假讯息；其中，和2023年的调查相较之下，认为境外势力每天在制造假讯息的占比从17.85%提升至26.59%，幅度最高。
如果一般民众和专业的传播工作者、学者都认为“境外势力”是假讯息的主要来源，那进一步的问题在于，这些不实信息的危害在哪里？
研究中国影响力的台湾政治大学副教授黄兆年告诉亚洲事实查核实验室，中国擅于用软实力包装其背后的统战利益。看起来是文化宣传，背后却牵涉系统性的收买及诱因。
他分析，即使从一些案例中看到中国收买的是看似影响力较小的媒体，一来固然是为向上级交代业绩。但更重要的是即使这些媒体并未如期达到对台统战效果，“做了这个基础工程之后，在必要的时刻，至少有人是他叫的动的”。他举例，台湾网媒记者林献元就是一个很好的例子，即使《指传媒》本身影响力不大，但在台湾总统大选这样的关键时刻依旧起到作用，成功制作假民调并引起舆论关注。
中国传媒研究计划（China Media Project）执行董事班志远（David Bandurski）告诉亚洲事实查核实验室，想有效对抗中国外宣及假信息的渗透，台湾必须先处理本身媒体的问题，也就是创造一个“免疫系统”（immune system）。透过揭露强化媒体韧性、建立社会对外宣及假信息的认知，以及增强大众的媒体识读，才是最终对抗媒体统战的解方。
邱垂正也有类似看法，他认为，民主社会尊重包容不同意见，尽最大努力保障言论自由，而媒体在民主社会是很重要的社会公器；但在中国不一样，所有媒体都姓党，是一个维护政权的武器。
他指出，应小心使用“统战”、“渗透”等词，因为“部分涉及统战的行为未必违法”，其目的在于改变一个人的认同和价值观，还属于言论思想范畴内，新闻自由也在其中，而这是需要容忍的。然而“渗透”是违法、恶意的破坏的行为，中国透过强大的认知作战一直对台输入不实讯息，民主台湾应该要有基本的防卫力量。
(感谢外部专家黄维玲、独立记者与研究员陈慧敏对本系列报道的贡献。）
本系列其它各篇专题如下：
之二：林靖东和林献元背后的大外宣架构之三：老牌本土报纸如何被浇灌出亲中敍事？
之四：海峡两岸的两家《导报》
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