南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 杜培

责任编辑：钱炜

2022年7月，研究团队在云南D县一户居民家中调研。（受访者提供）

基层治理是国家治理的基石。网格化管理作为一种典型实践，通过细化管理单元，显著提升基层政府对社区事务的响应能力。这项制度实践短短数年间风行全国。

然而，在一些地区，居民之间依赖长期形成的人情关系网络构建生活秩序，与行政主导的网格化治理模式存在冲突，如何协调两种网络之间的关系，需要发挥地方政府的治理智慧。

云南大学特聘教授、博士生导师郭台辉长期关注基层治理，一直谋划在该领域寻找实际案例展开研究。他的团队里有一名成员来自云南D县，便推荐团队关注自己的家乡。

在D县进行了三次实地调研之后，郭台辉的研究团队发现，网格员上报的信息质量比较差，当地村民在解决事务时的积极性也不高。

当地政府一直在寻求对策，直到2022年4月，该县开启了基层治理模式的改革，引入乡村综合治理员来代替网格员。

与后者相比，前者是当地人，有丰富的人情资源和社会资源。这些基层“达人”“能人”迸发出远超网格员的工作热情，使D县的基层治理成效焕然一新。

基于这些研究，郭台辉与他的博士生牛朝佳将研究成果形成学术论文《科层制嵌入“人情网”的基层治理机制创新——以D县为案例》（科层制也称官僚制，社会学术语），发表在《治理研究》2024年第6期。

以下是南方周末记者和郭台辉、牛朝佳的对话。

“快速化解矛盾”

南方周末：为什么选择云南省D县作为研究案例？

郭台辉：我们关注到D县的基层治理，和它独特的区位有关，适合用来作为一个案例，反思全国风行的网格化治理模式。

Ｄ县地处世界自然遗产“三江并流”核心区，属于山区农业县，财政高度依赖转移支付，其转移支付水平远超全国和云南省的平均值。这可能反映出当地经济基础薄弱，基层治理在财政支持上面临着较大的挑战。另外，D县的民族文化多样性比较强，且社会人员流动性非常弱，几乎没有外来人口，社会内部的人情关系紧密，形成了独特的社会生态。

我们关注的是，为什么在这样一个资源匮乏、民族文化多样性突出的复杂环境中，D县能够实现比较有效的基层治理。

南方周末：能否简单介绍一下你们的研究方法？

牛朝佳：我们采用定性研究方法，主要通过访谈法和数据收集来挖掘案例背后的治理机制和深层次原因。从2022年6月到2023年2月，我们先后进行了三次实地调研，共访谈了六十多人，涵盖村民、乡村综合治理员、村两委干部、乡镇

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责任编辑：钱昊平

工人在上海外滩风景区观光平台上的通道点安装“客流眼”信息自动采集设备。（视觉中国|供图）

2024年12月16日，国务院常务会议审议通过《公共安全视频图像信息系统管理条例（草案）》（以下简称《条例》草案），旨在规范公共安全视频系统建设和使用，更好维护公共安全、保护个人隐私。

早在2024年4月，公安部就《公共场所视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，在起草说明中就明确“聚焦解决公共场所视频图像信息被乱采、滥用、泄露和缺乏有效监管等问题”。

事实上，立规解决这些问题在2016年就已开始。多个省市也在积极进行地方探索。受访学者指出，《条例》草案面临的主要难点之一是如何平衡公共安全与个人权益的关系，“条例的核心在于通过明确限定公权力的行使来保护公民权益。”

长期缺乏统一规定

2016年11月，公安部曾发布《公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）》，彼时，制定条例的目的是规范公共安全视频图像信息系统建设、使用和管理，维护公共安全，保障公民、法人和其他组织的合法权益，提高公共服务水平。

近年来，逐渐普及的公共视频系统在打击违法犯罪、维护治安和应对突发事件等领域发挥了重要作用。然而，一些地方存在监管不到位、建设标准不统一、部门职责不清等问题，不当使用公共视频图像信息导致个人隐私泄露的事件时有发生。

“2016年，我们就考虑到视频图像方面的信息收集可能带来个人信息保护相关问题。”北京师范大学法学院薛虹教授向南方周末记者介绍，“但当时网络安全法刚刚颁布，个人信息保护法和数据安全法两个主要的法律尚未出台。”

出于种种原因，2016年的征求意见稿并没有下文。

不过，地方却开始陆续出台一些专门法规，探索管理路径。广东省、重庆市、安徽省、云南省等都曾发布相关管理办法或规定，明确公共安全视频图像信息系统的规划、建设、管理、应用及法律责任，并涉及个人信息的收集、利用和保护等。南昌、武汉、无锡、拉萨等城市也曾出台相关管理办法。

2024年3月，《株洲市公共安全视频图像信息系统管理条例》正式施行，成为中国首部地方性公共安全视频图像信息管理法规。该条例明确了禁止监控设备安装的范围，并规定了特殊群体走失后的信息查询程序。

2024年4月，公安部的征求意见稿中也明确了安装图像采集设备的位置、角度和采集范围，设置显著提示标识，还针对实践中非法安装图像采集设备侵犯个人隐私问题，规定在旅馆客房、集体宿舍和公共浴室、卫生间、更衣室等可能侵害个人隐私的区域、部位，严禁安装图像采集设备。

关于通过《条例》草案的必要性，薛虹表示，这一领域长期缺乏统一规定，部分地方政府在执行中存在差异，可能导致执法不一致，影响法治的严肃性和统一性，因此需要上升为国家法规，在全国范围内统一规范。

中南财经政法大学教授、亚太网络法