作者：大何

我们总听人说“财政负担重”，一个县城要养多少“吃财政饭”的人。

但有没有想过，这个“财政供养人员”的队伍，到底有多庞大？

多少人算合理，多少人算多呢？

过去不少研究都觉得，咱们的公共部门人有点儿多，精简机构这事的空间还很大。

之前有学者发现，公共部门的规模和经济增长之间，就像一个倒过来的“U”形：一开始，人多点能促进发展，但人再多下去，就成了拖累，甚至会抢了社会上其他工作的饭碗。

简单说，咱们庞大的人员规模，不仅让财政压力山大，而且似乎也没让整个国家的运转效率跟着提上去。

当然，也有人不这么看。

他们觉得，问题不在于人“绝对”多，而是“不该多的地方人挤人，该有人的地方没人干”，是结构出了问题。

可惜的是，想搞清楚具体数字太难了，因为2009年之后，官方就不再公布详细数据了。

这让后面的研究，总有点“盲人摸象”的意思，靠着零星的调查，很难拼出一幅完整的画像。

好在，最近复旦大学的三位学者（张军、马欣榕、刘志阔）发表了一篇研究报告，他们从各种官方统计的犄角旮旯里搜集数据，估算出了中国财政供养人员的真实规模和结构，总算填补了这些年的数据空白。

今天，我就借着他们研究里的干货，跟大家聊聊这个话题。

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开始讨论之前，首先要知道财政供养人员包含了哪些，不要简单的将其等价于公务员。

财政供养人员，通俗来说就是由国家财政（也就是老百姓交的税）直接发工资或承担福利的人。

他们的工作单位属于政府部门或公立机构，相当于 “吃公家饭” 的群体。

不过这个概念有不同的范围，我们可以从三个层面来理解：

首先最核心的 “铁饭碗”——公务员和在编事业单位人员

这部分人是财政供养的 “主力”，特点是有正式编制、工资福利全由财政兜底。

首先是我们常说的公务员，比如政府里的科员、公安局的警察、法院的法官等，他们的工资、奖金、社保都来自财政预算。

关于全国公务员总数的问题，人社部仅对外公布了两次统计数据，即2015年和2016年。

报告显示，截至2016年底，共有公务员719万人。

此后，人社部就没有继续再对外公布相关数据，显然这不是由于数据缺失或统计能力不足导致。

其次是事业单位在编人员，像公立学校的老师、公立医院的医生、图书馆的管理员等。

不过事业单位也分三种情况：

第一类是全额拨款的，工资全部由财政发。

比如县城的小学老师，不管学校学生多少，每月工资准时到账。

第二类的是差额拨款的，财政出一部分，单位自己挣一部分。

比如三甲医院的医生，基本工资由财政保障，但绩效奖金要看医院的诊疗收入，效益好时能拿高薪，差时可能打折。

第三类的是自收自支，财政不管，单位自己挣钱发工资，这类正在逐步转企，比如部分招待所，宾馆，设计院，报社等单位。

然后，是范围更广的“泛体制内”人员——离退休人员和编外人员。

这部分人虽然没有编制，但福利或工资仍由财政承担。

离退休人员不用多说，机关事业单位退休的干部、职工，他们的养老金由财政统筹支付。

而编外辅助人员，比如辅警、环卫工人、社区网格员等。他们没有编制，但工资实际由财政负担。

这里要特别说一下，很多人搞混的国企员工，像中石油、国家电网的职工，他们的钱是企业自己挣的，不算吃财政饭。

还有些政府部门通过第三方公司雇的临时工，比如食堂大厨，那也不算。

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所以，那到底有多少财政供养人员呢？

这篇研究基于多个来源的官方统计数据，给出了三个统计口径。

最大口径的是包含了离退休人员和编外辅助人员的广义范畴，测算值为7606万人。

中间口径是编内外在职人员和离退休人员之和，加一起大概有6846万人。

最小口径就只统计了编内在职人员和离退休的，测算值为6385万人。

不过这个数据也只能统计到2020年，再往后的数据也因为不全，没办法统计了。

不过还是可以从这份研究报告中看到一些趋势。

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第一个趋势：人越来越多，而且结构越来越“怪”。

虽然嘴上说着编制“只减不增”，今年的政府工作报告也强调要“严控财政供养人员规模”。

但实际上，这股增长的势头并没被真正刹住。

从2004年到2020年，财政供养人员（中间口径）从5212万增加到6846万，平均每年多出100多万人。

到2020年，每100个中国人里，差不多就有5个人是靠财政养着的。

这意味着，越来越多的劳动力，涌向了机关事业单位。

为什么会这样？

一方面是退休的人多了，另一方面，就是典型的“上有政策，下有对策”。

先看退休的。

2020年，吃财政饭的人里，有近四成已经不在岗了。

离退休人员从2004年的1468万，暴增到2687万。而且，2022年机关事业单位的平均退休金接近6000块，是企业退休人员的两倍。

随着老龄化加剧，这块开销只会越来越重。

再看“对策”。

长期以来，改革的重点都是严控“编制”，可结果呢？

编制的“正门”是关小了，但编外的“后门”却越开越大。

2004年全国编外人员才215万，到2018年就飙升到442万，翻了一倍还多。这些人不占编制，但工资照样得财政出。

这种做法，实际上只是把问题从左口袋换到了右口袋。

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第二个趋势：人都在基层，形成一个巨大的“金字塔”。

这么多人，都在哪儿呢？

答案是——绝大部分都在基层。

研究显示，省、市、县三级供养人员的分布，越来越像个金字塔。

以财政和税务系统为例，超过70%的人员都挤在最底层的县级单位。

这说明，这些年机构改革“上紧下松”，越到基层，人越多。

这背后其实也暴露出几个问题。

首先是，越是穷的地方，吃财政饭的人越多。

很多人口小县，财政状况已经严重失衡。

去年《半月谈》报道的乌蒙山A县，就是个活生生的例子：一年税收才4.14个亿，但光给体制内人员发工资，就要花掉26个亿，是税收的6倍多！

钱从哪来？靠中央“输血”。

2023年，中央给地方的“转移支付”首次突破了10万亿大关。

全国31个省，有22个一半以上的收入都靠中央补贴，西藏、青海这些省份甚至超过70%。

这又揭示了两个残酷的现实：

一方面是相当多经济欠发达地区，没有自己的财力，基本靠中央的输血来维持运转。

另外一方面，虽然大头还是在依靠财政转移支付来维持，但问题是，转移支付并不是说下面的缺口有多少，上面就给多少，也不是专门用来给基层体制内发薪的，中间的缺口还是需要由县城自己来填补。

在土地财政难以为继的当下，地方填补缺口的压力越来越大，上面维持现有转移支付规模的压力越来越大。

这又可以和前段时间国家审计署调查发现，66县个出现了挪用学生餐补的事情，很多地区正在琢磨着如何获得更多的收入，各种由地方财政“创收”引发的奇葩事情，也层出不穷。

这些其实都不是什么个例，而是普遍情况的缩影。

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写到这里，好像不知道再说些什么了，

那就再给大家在科普一个基本常识：

那就是政府不会创造财富，财富都是老百姓自己创造的。

公务员其实不生产财富，他们的职责是分配财富，是维持机器的运转，打个比方就是他们可以是汽车的冷却剂、机油、刹车、变速箱，但唯独不是汽车的发动机和汽油。

对汽车来说当然这些部件都是不可或缺的，但汽车要跑起来的话，还是要靠发动机和汽油。