自第二次世界大战以来，两党的美国总统都各显神通，架空了宪法对其发动军事攻击的权力的约束。特朗普总统单方面决定对伊朗开战可能将抹去最后仅存的那一点约束。

美国民主的一项基本原则是：除非美国遭受攻击，否则宣战权属于国会。但两党总统——尤其是自冷战开始以来——都通过宣称有权下令军队进入各种有限的敌对状态逐步削弱了这一原则。

一些议员表达了不满。但作为一个整体机构，国会选择了默许。出于党派忠诚、支持各项军事部署的政策目标，或是害怕被指责损害本已身处险境的部队，议员们任由总统一次次攫取权力。

历届政府在前任的创新基础上继续推进，出现了一种单向棘轮的效应，总统们在越来越多的情形下声称并用实际行动证明，他们可以单方面决定动用军队投入战斗。随着先例不断累积，治国先贤们在发动战争方面做出的意图清晰的决定，与现实中国家治理方式的裂痕持续扩大。

即便如此，在没有直接、迫在眉睫的攻击威胁的情况下进攻伊朗一直被视为一个仍需国会授权的典型例子。局势迅速升级的可能性——对邻国美国公民、军队和盟友的报复性打击，升级为造成全球经济后果的血腥地区大战——对任何人来说都是过于极端的风险。

在被要求详细说明法律分析时，白宫发表了一份简短声明，列举了伊朗数十年的不当行为，声称特朗普“为保护该地区美方人员及基地而行使了最高统帅权”。

程序并不能保证结果。一些总统下令的军事行动进展顺利，而国会授权的阿富汗战争和伊拉克战争却被普遍认为是一场灾难。但考虑到此类风险，问题在于治国先贤们认为应当由谁来做决定，以及如今这样做是否仍有意义。

众议院周四否决了一项要求特朗普在未经国会授权的情况下停止战争的决议；参议院在前一天以几乎完全符合党派分野的投票结果击败了同样的措施。即便该决议在两院获得通过，总统仍可将其否决。

无论如何，特朗普已经确立了一个新的先例。他的伊朗战争扩大了现代总统已证明可自行授权开展的“重大作战行动”的范围。行政部门的律师将能够援引这一时刻为未来总统单方面发动战争的合法性背书。

目前仍有一条底线尚未被跨越：尽管特朗普今年1月曾短暂派遣地面部队进入委内瑞拉，接受了美军出现伤亡的风险，但他尚未在伊朗投送地面部队。看起来他的计划是避免这样做。

尽管如此，在他发动战争两天后通知议员的信中，特朗普警告称，虽然他“渴望迅速而持久的和平，但目前尚无法预知可能需要的军事行动的范围和持续时间”。

哈佛大学法学教授、乔治·W·布什政府时期司法部高级官员杰克·戈德史密斯表示，后人可能会将特朗普单方面发动伊朗战争作为这样一种观念的终结：即可以倚仗法律和行政部门律师去对想要自行使用武力的总统施加有意义的约束。

“通过以如此庞大而危险的规模动用军队，并预见会造成美军伤亡，这次行动扼杀了总统在使用武力方面受到任何有效法律约束的观念，”他说。“而我认为，这种观念多年前就已经非常接近死亡。”

2007年，小约瑟夫·R·拜登参议员在一次总统候选人调查问答中表示，除非美国即将遭到攻击，否则总统无权在未经国会授权的情况下轰炸另一个国家。贝拉克·奥巴马参议员也说了同样的话。但从椭圆形办公室的角度看，行政权力就变得不一样了。

奥巴马在2011年未经授权就对利比亚进行了轰炸。而在2019年再次竞选总统时，拜登辩称，宪法赋予总统自行下令发起有限军事打击的权力。2024年，拜登下令对伊朗支持下威胁以色列和红海航运的胡塞武装分子发动了数次大规模打击。

在这种背景下，拜登长期以来对伊朗的处理方式颇能说明问题。2007年，他曾特别指出，对这个国家的攻击尤其危险且不可预测，他写道：“别自欺欺人了：与伊朗的任何军事冲突都可能演变成大规模战争。”

2019年，他仍然认为“对伊朗使用武力的任何开端”，除非是对迫在眉睫的攻击作出回应，“几乎肯定会导致广泛冲突，并构成宪法意义上的‘战争’，需要国会授权。”

但在2023年担任总统期间，在退出2024年大选之前，拜登对一个措辞相似的问题给出回复时回避了伊朗。

特朗普已于去年6月与以色列一起轰炸了伊朗核设施，也就是后来被称为“十二日战争”的行动。此后，他单方面“认定”美国与贩毒集团处于正式武装冲突状态，并一度入侵委内瑞拉，扣押了其总统尼古拉斯·马杜罗。

现在，未经国会批准，特朗普已与以色列一道，在据称将持续“四到五周”的大规模轰炸行动开始时击杀了伊朗最高领袖及其他高级官员。他敦促伊朗人民起来推翻现政权。

在此次行动之前，特朗普几乎没有努力说服议员和公众相信，这样一场战争已成为必要。他没有发表椭圆形办公室讲话，在国情咨文演讲中也几乎未提及伊朗，这与过去总统为希望发动的战争制造理由的方式形成鲜明对比。

过去的这些军事行动都招致了关于粉饰和欺骗的指控，比如乔治·W·布什政府对伊拉克大规模杀伤性武器的警告，在战争开始后就被证明是错误的。但即使是宣传，也是对民主的一种间接认可——它隐含地承认，在将国家带入战争时，获得国会和公众的认可是重要的。

虽然特朗普对法律和自我约束规范的公开漠视将总统发动战争的权力推向了新的极端，但他也是在延长一条美国早已踏上的道路。几个世代的现代总统都在稳步削弱对发动军事行动权力的限制。

1950年，哈里·S·杜鲁门总统在未征求国会意见的情况下将国家拖入朝鲜战争。他援引了新成立的联合国安理会的授权，但这对于“谁拥有合法权力决定是否让美国参与”这一国内法问题并无影响。

此前从未有总统在不寻求国会许可的情况下发动过这样的战争，但国会并未弹劾他。

1973年，在两党一致认识到越南战争是一场灾难之后，议员们试图重新夺回他们在决定是否开战方面的宪法角色。他们不顾理查德·M·尼克松总统的否决，通过了《战争权力决议》。

该法案建立了一些机制，理论上可让国会结束未经授权的军事部署。它还规定了总统可自行将部队投入敌对局势的有限情形——基本上，仅限于在美国遭受攻击时。

自那以后，对于之后的三场最大规模的战争——海湾战争以及阿富汗和伊拉克战争——总统们都去国会寻求了授权。他们还相继将针对“基地”组织的阿富汗战争法进行延伸，称该法允许在叙利亚和索马里等国家与其他有“基地”组织联系的激进组织作战。国会默许了。

新的伊朗战争可能是1973年以来在没有任何国会授权主张的情况下采取的最具侵略性和最重大的军事行动。

但在公开声明中，特朗普和同时担任国家安全顾问的国务卿马可·鲁比奥都使用了这一表述。特朗普接着说，允许伊朗有时间发展核武器和远程导弹将是不可容忍的——这显然依赖于对“迫在眉睫”的含义进行大幅延伸。

共和党和民主党政府都对《战争权力决议》作了狭义解释。自该法案颁布以来，每位总统都将部队部署到超出该法案狭窄界定的有限敌对局势中，例如在柬埔寨和伊朗等地试图营救美国人；在黎巴嫩、索马里和波斯尼亚等地的维和任务；以及在科索沃和利比亚的北约空袭。

司法部法律顾问办公室宣称这些行动合法，辩称总统拥有宪法赋予的权力，可将部队部署到符合美国国家利益的敌对局势中，只要预期的强度、范围和持续时间未达到宪法意义上的“战争”程度。

行政部门律师搬出了一系列备忘录，通过指出他们认为总统意图采取的行动符合该标准的各种因素，来认可单方面的军事部署。但随着时间的推移，这种模式已演变为：当后续的拟议部署缺乏这些因素时，法律顾问办公室也会找到批准它们的方法。

戈德史密斯表示，虽然法律已被证明作为一种行政部门内部的制衡手段，对总统单方面发动战争毫无约束力，但还有政治这条路可走。

“法院无能为力，而内部制衡显然不存在，这实际上意味着剩下的只有国会和人民，”他说。“也许最终都是徒劳，但这确实是理论上仅存的东西了。”

周末，美国与以色列对伊朗发动战争，突袭该国多年的最高领袖哈梅内伊。这场战争本身已被批评者普遍谴责为非法，他们指出其未获美国国会或联合国安理会授权，但击毙哈梅内伊一事引发了尤为特殊的法律疑问。

一国蓄意、公开地杀死另一个主权国家领导人的情况极为罕见——即便在法律上无争议的战争中也是如此。因此，相关法律问题极少出现。一个勉强算得上的罕见先例发生在2003年3月，布什政府在伊拉克战争爆发前夕试图击毙萨达姆·侯赛因（那场战争获得了国会授权），但空袭并未命中目标。

当被要求详细说明政府在这一问题上的法律立场时，白宫在一份声明中表示，特朗普总统“为保护该地区美方人员及基地而行使了最高统帅权”。声明列举了伊朗数十年来的恶行，但并未专门就击毙伊朗领导人一事作出法律解释。

以下是详细分析。

特朗普领导下的美国与内塔尼亚胡领导下的以色列于2月28日联合发动对伊朗的战争，突袭伊朗领导层，击毙担任伊朗最高领袖近四十年的强硬什叶派神职人员哈梅内伊。

据官员透露，美国中央情报局一直在追踪哈梅内伊的行踪，并将其位置通报以色列，由以色列实施了致命打击。据称，美以两国为抓住这个短时间内出现的机会，提前了战争计划。

哈梅内伊是文职人员，并非伊朗军队现役军人，但他同时是伊朗武装部队最高领袖，正如特朗普身为文职却也是美军总司令一样。这种双重身份造成了法律上的复杂性。

指挥军队的文职领导人则处于更模糊的地带。但法律专家表示，根据武装冲突法，控制军队的文职领导人在实际战争中很可能属于合法军事目标，无论将其界定为该国武装力量一部分，还是直接参与敌对行动的文职人员。

 来自伊朗的报道称，2005年至2013年担任伊朗总统的马哈茂德·艾哈迈迪-内贾德也在空袭中身亡。根据目前已知事实，他显然属于未直接参与敌对行动的文职人员。目前尚不清楚有何种法律理论可以支持将其蓄意列为打击目标的合法性。

冲突始于击毙哈梅内伊的那次空袭本身，这使得判断他在遇袭时是否为合法军事目标的问题变得复杂。在和平时期，杀死未参与迫在眉睫的武装攻击的外国军人或政府官员均构成谋杀。

得到了美国批准的《联合国宪章》规定，除非经当事国同意、出于自卫理由或获得联合国安理会授权，任何国家不得在另一国主权领土使用武力。

“无论根据武装冲突法，某个人是否属于合法军事目标，如果袭击本身违反《联合国宪章》，那么这次袭击就是非法的，”卡多佐法学院教授、前国务院高级律师丽贝卡·英格伯说。“一个国家不能先非法发动武装冲突，事后再为杀死他国国家元首寻找正当理由。”

《联合国宪章》规定，援引自卫权需存在武装攻击行为。国际法惯例上大致承认，这包括对迫在眉睫的武装攻击威胁使用武力的权利，而这又引出何为“迫在眉睫”的问题。

袭击发生后，特朗普政府提出了两种版本的相关理由。一种似乎依赖非常弹性的定义，另一种则被认为属于循环论证。

特朗普在周六的一段视频中宣称，行动目标是“通过消除伊朗政权带来的迫在眉睫的威胁，来保卫美国人民”。但他并未表明伊朗在袭击前即将发动武装攻击，而是声称绝不能容忍伊朗发展核武器与远程导弹。

周一，国务卿兼国家安全顾问鲁比奥对记者表示，“绝对存在迫在眉睫的威胁。”他称，美国认为以色列将攻击伊朗，而一旦以色列动手，伊朗就会袭击美军基地，因此美国“以预防性、防御性的方式”加入以色列的袭击，“以防止伊朗造成更大破坏。”

有理由认为，政府在这方面并不在意。

今年1月，美军入侵委内瑞拉逮捕总统马杜罗，此举同样似乎违反《联合国宪章》。但司法部法律顾问办公室的一份备忘录称，该行动无需考虑宪章条款。备忘录援引了行政部门律师过往的观点，称根据美国国内法，总统拥有采取与《宪章》相抵触的行动的宪法权力。

美国宪法将宣战权授予国会。但自二战以来，两党总统均曾单方面将美军投入有限作战行动。行政部门律师主张，如果一项行动的预期性质、规模和持续时间未达到宪法意义上的“战争”标准，则属合法。

尽管先例不断累积，但自1973年《战争权力决议》通过以来，总统发动重大战争均事先寻求国会授权：海湾战争、伊拉克战争以及始于阿富汗的针对基地组织的战争。特朗普对伊朗发动的战争很可能成为该法案颁布以来总统采取的最重大单边军事行动。

20世纪70年代，一场调查——名为“丘奇委员会调查”——揭露了中情局参与冷战时期暗杀外国领导人的阴谋。此后福特总统发布行政命令，禁止“刺杀”。该禁令如今已纳入第12333号行政命令，其中规定：“任何受雇于或代表美国政府行事的人员，不得从事或密谋从事刺杀。”该命令未界定何种杀戮行为属于刺杀。

2020年，特朗普下令在伊拉克发动空袭，击毙伊朗高级军事指挥官卡西姆·苏莱曼尼少将。司法部为该袭击背书的备忘录经过大量涂黑，可见部分并未提及刺杀禁令，但备忘录指控苏莱曼尼策划了多年来导致驻伊美军伤亡的行动。