2026年全国两会正在召开，农村养老问题再次成为代表委员关注的热点议题。多位全国人大代表和政协委员提交了涉及提高农民基础养老金、完善农村养老服务体系的提案议案。

代表委员们的呼声背后，是对农村养老现状的深切关注。他们普遍指出，农民养老问题严峻，基础养老金低、收入有限，许多老年农民即便到了退休年纪，也无法停止劳动。官方也在这个问题上有所回应，政府工作报告在介绍2026年政府工作任务时提出，城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。

两会上的声音将引导我们关注一个长期存在的问题：农村养老金待遇与实际生活成本之间尚有较大的差距。对于相当多的农村人口来说，当仅靠养老金难以维持基本生活时，即便是年迈也不得不继续工作。

01 “退而不休”是农村户籍人口的常态

笔者春节前后两次返回鲁南老家，接触了诸多乡亲，感觉到他们普遍存在超龄劳动的现象。除了极个别退休的公办老师，或者子女经济条件非常好的，60岁以上的老年人，只要是身体条件允许，普遍从事体力劳动，以获得保障基本生活的收入。他们的劳动途径主要有务农、在村里小工厂和贸易市场打零工，其中接触的最高龄劳动者是一位生于1939年的奶奶，她夏秋两季在村里蔬菜市场做打包工作，总是很自豪地对外人讲，每年可以赚一万多。

有不了解农村情况的人或许要说，这是贫困地区的特例。其实，笔者老家附近几个县县域经济全国排名在150-300名左右，在全国农村属于高收入地区，所以，这不是极端的例子。以笔者在全国农村的调研情形看，鲁南乡村老人的超龄劳动现象，只不过是中国农村常见的缩影。

2020年的第七次人口普查中的各行业就业人口年龄段统计，为我们了解农村老人退而不休、超龄工作现象提供了更为全面的一个数据。当年我国农林牧渔业17715万就业人口，其中50岁以上劳动力占60.5%，60岁以上占29.1%，70岁以上占9.2%，也就是说农村仍旧有大约5155万超龄(以60岁计算)劳动者和约1629万70岁以上的高龄劳动者。农村人口持续老龄化，尽管近几年农林牧渔就业人口有所萎缩（约8%），但仍有大量超龄劳动者，估计可能超过5000万。

另外，很多人把农民养老社保问题仅仅局限于生活在农村的老年人，这也是不全面的。目前我国农村常住人口为4.91亿，而农村户籍人员为7.92亿，这就是说约有3亿农村人常住在城市，大量超龄农民工的存在也是农村养老困境的重要体现。根据国家统计局发布的《2024年农民工监测调查报告》，全国农民工总量29753万人，平均年龄43.2岁，其中50岁以上占31.6%。这个报告里面并没有说明60岁以上农民工的具体比例，但是参考七普公布的全国城镇就业人口中50-59岁劳动力占比为20.8%，当年约有10.8%的农民工超过60岁，也就是说大约有3214万。

笔者为了了解农民工超龄就业问题，曾走访过位于北京马驹桥、良乡，天津小站，杭州下沙等零工市场，可以发现，在这些地方找活的老年人很多，这是因为随着民企用人逐渐规范，60岁以上农民工找工作越来越困难，他们只好进入零工市场。我们在大城市也可以感受到，社区保安、餐厅服务员、家政人员中有大量老龄人口，因此，全国存在2000万-3000万的低老龄农民工也是很可能的事情。

以上数据加起来，笔者认为，基于最新的统计数据（2024年就业数据），全国约8200万60岁以上的农村户籍人口仍在劳动岗位上。而当年全国农村户籍老龄人口约1.3亿，那就意味着63%的农村老龄人口处于劳动状态。

如果考虑到普查的漏洞，以及部分老年人从事小商贩、出租车司机等职业，笔者认为农村户籍老年人的劳动参与率应该在70%-75%左右。如果进一步考虑到农村80岁以上、丧失劳动力的人口约有1700万，那么意味1.13亿60-80岁的具备一定劳动能力的人口中，高达80%左右仍需要超龄工作。

国家统计局2024年发布的第三次全国时间利用调查也佐证了笔者这个推断。调查期间全国老年人口为3亿上下，其中从事有报酬性劳动的比例为36.3%，也就是说这个规模有1.09亿，除去城镇户籍1500万-2000万左右的超龄劳动者（接下有详细解释），那么农村户籍参与有报酬性劳动的老龄群体也在9000万人上下。

值得一说的是，这种超龄劳动比例是远高于城镇的。根据中国社科院在2016年所做的第四次城市劳动力住户抽样调查（CULS4），退休人口的劳动参与率仅为4.2%；武汉市统计局2014年底所做的入户调查，也显示65岁及以上人口劳动参与率仅2.5%。另据七普各行业领域就业年龄结构数据，全国二三产业超龄就业人员数量为1484万，即便假设这些人都是城镇户籍人口，不存在农民工，也不过占当年城镇老龄人口(1.43亿)的10.3%。

02 农村社保标准过低，是超龄劳动比例高的主要原因

为什么老龄农民还要从事较为繁重的体力劳动呢？最根本而直接的原因是农村户籍人口养老待遇过低。2024年度我国农民所领取的城乡居民养老保险最低标准为123元/月，2025年和2026年又分别提升到143元/月和163元/月。

根据2024年全国社保决算，城乡居民养老保险人均到手约203元/月，但是这里面包含了近4000万城镇非从业居民的养老金，他们的执行标准远高于农民，所以，农民当年实际养老金乐观估计在180元/月。此外，农民手中一般人均有一亩地，年平均租金约500元，这些可以视为国家为农民提供的稳定的保障性收入，一年加起来约为2660元。

而根据2024年10月民政部、全国老龄办、卫生健康委、财政部等联合发布的《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》，农村老人日常平均年支出为6734元，因此，农民即便是到了退休的年龄，仅仅依靠社保和耕地收入，是不敢休息下来的，否则生计可能就是一个问题。

另外看病支出，也是老年的一个支出大项。2024年农村居民平均每人获得了约1125元医药费报销，而农村老人平均每年需要自费承担药费1906元，这是他们的一个很重负担，占了他们收入中位数水平（5640元）的33%以上，而城镇老年人自费医药费（2326元），仅占他们收入中位数水平（28800元）的8%。

总之，虽然我国自从上世纪90年代末以后基本转型成为市场经济体制，但是养老、医疗方面仍然沿袭了过去的城乡双轨制，抑或干部、职工、农民三轨制，这种社保的不均衡，是农村户籍老龄人口劳动参与率过高的原因。

03 农村老年人是否有资格享受较高替代水平的养老保险待遇？

面对很多经济学家提高农民养老待遇的呼吁，也有很多人质疑：农民没有缴纳养老保险，凭什么有资格领取养老金？甚至有人说这是抹黑福利体系，制造社会对立情绪。

笔者想要说的是，尽管过去长时间内农民未曾按照市场化的保险规则，像城镇职工那样向社保池缴纳保险金，但是农民为中国现代化做出了超能力的付出，等同于隐性缴纳了社保金，理应获得养老金的补偿。

这首先体现在计划经济时代工农业产品剪刀差，农民生产的农产品长期被超低价收购，为国家做出的牺牲。根据孙冶方经济科学奖获得者、中国人民大学严瑞珍教授的估算，从1953年到1985年，每年从农民身上获得约240亿元剪刀差额，基本相当于该时期基础建设投资总额。

另据中共中央政策研究室、国务院发展研究中心“农业投入”总课题组估计，在1950-1978年期间，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，改革开放后剪刀差绝对额仍有扩大，1979-1994年期间，进一步增加到15000亿元。这种剪刀差直到21世纪初才基本消失，大致而言，改革前剪刀差额平均占农业总产值的25%左右，改革后平均在10%左右。

其次是超额的农业税费和劳役付出。1949年至2005年，我国农民累计缴纳农业税4200余亿，乡村两级“三提五统”、行政事业费、集资、基金与罚款等则至少是其二倍以上，无偿征用农民工进行的修建水利交通基础设施工资折价（仅1950年至1978年就累计300亿工作日），也不低于这个数值，以上三者合计至少1.68万亿元。另据官方做出的“2006年全面取消农业税后，全国农民每年减轻负担约1250亿元”结论，按此计算，仅改革开放后28年，农民的累计超额税费、劳力付出就多达3万多亿，占其收入的15%左右。

再次是农村土地出让给国家带来的巨额贡献。仅从1999年至2025年，各级地方政府累计实现土地转让收入就达约83万亿（其中约90%来自于征用农村土地，转化为城市建设用地），土地出让金中约50%用于拆迁补偿，10%左右用于农村建设支出和安居性工程。

言外之意，仍有40%左右即约33万亿被用来当做城市建设和各种行政性支出。近二十年来，土地出让收入一直占地方政府收入的20%-30%左右，这是农民不用缴纳农业税和承担义务工后，做出的另一项重大贡献。

总之，新中国成立近80年来，农民以持续的付出，甚至是一定程度的牺牲，不断支撑国家的现代化，农民完全有资格享受高覆盖率的养老金。

04 建立非缴费型养老金越来越是一种世界潮流，及中国的相关制度设计

即便是抛开历史性因素的考虑，从现代国家社会保障原则上来讲，一国公民，不分城乡、性别、种族，不管是否缴纳养老保险，理应公平地获取一定数量的普享型公共养老金（或称国民年金），这是现代国家对公民的一种基本责任。

以笔者目前掌握的资料看，瑞典是全球第一个建立全民公共养老金制度的国家，早在1913年议会就通过法案，规定只要在瑞典居住满40年或者工作30年以上，在66岁之后就可以获得养老金，约相当于当时社会平均工资的20%，1959年则进一步提升到66%。

英国则于1946年建立了普惠型公共养老金计划(State Pension)，随后，法国（1956年）、荷兰（1957年）、联邦德国（1957年）和日本（1959年）也建立了涵盖农民的国民年金体系。发展中国家方面，毛里求斯（1950年）、巴西（1963年）、苏里南（1973年）、智利（1974年）、土耳其（1976年）、马来西亚（1982年）等，也建立起不同标准的全民公共养老金体系

根据国际劳工组织于2018年发布的报告，其统计的186个对象中，有114个建立了非缴费型养老金制度，其平均发放标准约为人均GDP的16%，像多数OECD发达国家，这个比例已经达到30%左右，比如澳大利亚为1095美元/月，荷兰为1201美元/月。

笔者认为这里面对中国比较有参考价值是发展水平类似的拉美国家。巴西有2600万人口生活在农村，规模可谓不小，目前国民年金型养老金覆盖面高达90%，2015年就已达到330美元/月。

因此，建立与我国发展水平相适应的农村公共养老体系是当下的必修课。并且，政府现在应该像制定产业规划那样，有一个告知于国民的明确目标计划，这样才能给社会信心。

经常有人大代表或经济学家提出把养老金提升到1000元的一口价，笔者认为基础性国民福利工程绝非一蹴而就。稳妥起见，笔者认为应该用5年时间把农村养老金提高到400元，用10年时间提高到800元，实现农村老龄人口日常消费的60%左右覆盖率。这样加上土地租赁财产性收入、子女补贴，稍微从事一些轻体力劳动，就可以满足基本生活需求。

从财力上讲，我国目前也是可以承担的。以2035年农村老龄人口1.8亿、全国GDP达到200万亿、财政收入达到40万亿计算，即便养老金达到800元/月，支出总额仅为1.73万亿，不到GDP总量的0.9%或财政收入规模的4.5%。

总之，提升农民养老金待遇是我国未来所面临的一系列不可回避的问题与困难中，最容易做到的一件事，并且对国家和社会来说，这并不只是意味着负担，更起到刺激消费、活跃经济的作用，可谓一举两得。

全国两会时间开启，养老议题再次成为代表委员和全社会关注的焦点。

近日，多位全国人大代表和政协委员提出了相关建议提案。如全国人大代表卢庆国指出，当前农村老年人口超1.3亿，养老金仅约每月200-300元，远低于城镇居民。他建议分阶段提升农村老人基础养老金：短期目标，在2026年前提升至300元/月；中期目标，在2030年前提升至500元/月；长期目标，在2035年前提升至800元/月，以缩小城乡居民养老金差距，增强农民获得感与幸福感。

这份关于农村养老金提升“三步走”的建议，可以说再次触动了无数人的心弦。

近年来，关于提高农民养老金的议题，在经历了多年的呼吁与酝酿后，在政策和社会共识层面其实都已无太大争议。关键问题，也早已从“要不要涨”，升级为到底涨多少、怎么涨、能不能涨得再快一些。卢庆国的建议，就是一个很有参考性的呼吁。

步子是否可以迈得更大一些？

其实，继续提高农民养老金，政策层面已有不少铺垫。如“十五五”规划建议就明确提出，健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金。此外，去年底，中央财办有关负责同志在解读中央经济工作会议精神时也透露，继续提高城乡居民基础养老金。这些政策导向和高层声音，应该说为农民养老金的继续提高，释放了鲜明的积极信号。

还值得关注的一点是，去年底召开的中央经济工作会议在部署2026年经济工作重点任务时提到，制定实施城乡居民增收计划。而对于数以亿计的农村老人而言，最直接、最有效的增收渠道，莫过于养老金的提升。

这种提升，不像产业扶持需要周期，也不像技能培训受限于年龄，恰恰是一种能够精准触达、即时生效的收入转移支付，是让农村老人能更有效分享发展成果最公平、最直接的路径。

因此，当前社会讨论的焦点，其实已经从提高的“必要性”转向了“充分性”。无论是卢庆国建议的300元、500元、800元“三步走”，还是有代表提出的“从2026年到2030年，逐步将中国农民的养老金，提高至每人月均1000元的水平”，乃至更广泛舆论期待的尽快与低保标准看齐，其实都指向同一个诉求，即提高的速度能不能再快一些，步子是否可以迈得更大一些？

综合价值，大于提高养老金本身

之所以需要加快提高农民养老金，首先源于一种无法回避的制度公平压力。根据相关统计，加上地方财政补贴，2024年全国城乡居民养老保险月人均养老金待遇约为246元。而同期企业职工退休金平均水平则在3000元以上，机关事业单位人员达6000元以上。也就是说，获取主体为农民的城乡居民养老金与职工养老金之间，存在着十余倍的鸿沟。

这就引出一个现实问题，那就是即便每年保持相同的上调比例，城乡居民与职工之间的绝对待遇差距，实际上仍在扩大，由此就可能形成新的“剪刀差”，在制度层面持续拉大不同群体之间的老年生活质量差距。

不难想象，当一部分人的退休金足以支撑休闲旅游时，另一部分人却仍在为每月多买几斤肉、几盒药而精打细算，这种差距，不仅是数字上的问题，更关乎国民基本尊严。

与此同时，老龄化进程的加速，也使得提高农民养老金具有相当的紧迫性。当前，中国已进入中度老龄化社会，而农村的老龄化程度远超城市。

根据第七次人口普查数据，农村60岁及以上人口占比高达23.81%，远高于城市的15.82%。

可以说，农村是养老问题的“主战场”，也是最薄弱的环节。而在家庭养老功能逐渐弱化、社会化养老体系尚在建设的过渡期，一份有分量的养老金，就是农村老人最坚实的“安全网”。

还要看到，加快提高农民养老金，在当前社会背景下，也有着多重的社会外部价值。

其一，有助于与不断完善的生育支持政策形成“减负”合力。毕竟，养老负担与生育意愿呈负相关，当年轻一代看到父母能够依靠一份体面的养老金安度晚年时，他们也能为养育下一代腾挪出更多的心理和财务空间。

其二，加快补上农民养老金这块民生最突出的短板，也有利于为提振消费、扩大内需打开新空间。

应该看到，鉴于收入的绝对值较低，农村老人的边际消费倾向其实是非常明显的，他们一旦手头宽裕，无论是改善伙食和生活质量，还是加大对孙辈的“隔代养育”投入，都将直接转化为最实在的购买力，为挖掘内需潜力带来新的可能性。

钱从哪来？

如果大幅度提标，钱从哪来？这自然是无法回避的“灵魂拷问”。但综合专家的建言献策，这方面的路径可能远比想象中更多。

比如，前不久，马寅初经济学院创院院长张中祥的一个建议就引发热议：利用取消或减少部分产品出口退税的退税款，来定向补贴农村养老金。他算过一笔账：当前全国出口退税总额达2万亿规模，若能将其中的一半转移支付给农村养老，全国农村老人的养老金即可实现翻番式增长。

除此之外，一些建议案中还提到了其他可靠的资金来源。如土地收益反哺制度化。土地是农民赖以生存的根本，土地出让金收益理应更大比例地反哺农民养老，完全可考虑提取一定比例的土地出让净收益注入养老专项基金。此外，国资划转常态化。做大做强的国有企业，其利润可更大比例划拨社保基金，特别是定向补充城乡居民养老保险。

这次全国人大代表、盐津铺子食品股份有限公司董事长张学武更是具体建议，可明确国有企业年度分红收益中不低于30%定向注入农村养老基金，对年度分红超500亿元的中央企业，超额部分按50%划转，2026年开展试点，2028年全面推开。

还有声音指出，需要建立清晰的目标管理和动态调整机制，给社会树立稳定预期。像此次建议所提出的，可以确立多步走的量化目标，如到2030年实现全国农民基础养老金最低标准达到800-1000元。同时，建立与农村居民人均可支配收入增长率和CPI“双挂钩”的常态化调整机制，确保养老金的购买力不缩水。

从“投资于物”到“投资于人”

在很大程度上说，给农民涨养老金，既是道义和社会公平正义的内在要求，也是顺应新发展阶段、转变发展方式的必然选择。“十五五”规划建议提出，要“把投资于物和投资于人紧密结合”。

过去几十年，中国社会习惯了大规模的基础设施建设、工业园区开发，这些“投资于物”的举措奠定了中国制造的基础。而随着社会主要矛盾的转化，将更多的资源“投资于人”，提升人力资本、健全社会保障、促进人的全面发展，正变得越来越重要。

在这个转变中，发放育儿补贴、提高农民养老金，都是“投资于人”的具体体现。如果说育儿补贴是投资“未来”，那么提高农民养老金，就是回馈“过去”和保障“现在”。它是对那些曾交了几十年公粮、在国家工业化进程中默默奉献了一生的数亿农民的历史欠账的弥补，更是为正在到来的深度老龄化社会提前加固底座。

因此，有必要呼吁，在“十五五”的新征程上，农民养老金的提升当告别微调，迎来一次真正“里程碑”式的跨越。这不仅是为农民增收，更是为整个国家的未来，强化新的信心与认同。